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现代治理18丨 从审核政府文件中看国家治理现代化的倪端
现代治理18丨 从审核政府文件中看国家治理现代化的倪端

现代治理18丨 从审核政府文件中看国家治理现代化的倪端

  • 所属分类:向道讲坛(律师原创)
  • 发布日期:2020-01-03
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从审核政府文件中看国家治理现代化的倪端

                        ——作者:李应德


俗称的“红头文件”指的是行政规范性文件,它是行政机关开展行政执法活动的重要依据,覆盖行政管理的各个领域。“红头文件”合法与否,直接关系政府是否依法行政,直接关系老百姓的合法权益和政府形象。去年5月和12月国务院办公厅分别印发《关于加强行政规范性文件规定和监督管理工作的通知》、《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》;今年7月和9月,重庆市政府办公厅分别印发《关于全面推行行规范性文件合法性审核机制的实施意见》、《重庆市行政规范性文件管理办法》。从这四个文件的内容中可以看出,通过审核“红头文件”,防止“红头文件”任性,发挥积极作用,已经被提到国家议事日程。
从国家统治走向国家治理是人类政治发展的普遍趋势,“少一些统治,多一些治理”,这也是21世纪主要国家政治变革的重要特征。“统治”与“治理”有五个方面的区别:一是主体不同,统治是以政府为单一主体行使国家权利,治理的主体是多元的,除了政府外,还包括企业组织、社会组织、居居自治组织;二是权威性质不同,统治是强制性的,治理可以是强制的,但更多是协商;三是权威的来源不同,统治的来源就是强制性的国家法律,治理除了来源于法律外,还包括各种非国家强制性的契约;四是权力运行的向度也是不同,统治的权力运行是可以是自上而下的,治理的权力可以是自上而下的,但更多是平行的;五是作用所及的范围也不同,统治所及的范围以政府权力所及领域为边界,而治理所及的范围则以公共领域为边界,后者比前者要宽广得多。
十八届三中全会强调要推进国家体系和治理能力的现代化,即将召开的十九届四中全会,研究坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题。我国截至2018年8月底,现行有效法律267件,行政法规756件,地方性法规12000件,然而,我国红头文件大量存在,游离于法律的边缘,在现实生活中,“红头文件”与法律相冲突的现象却层出不穷,在中国的国情不能抹去红头文件,红头文件在国家治理有其积极的作用。因此,必须把红头文件的行政力量与依法治国力量结合起来,充分发挥红头文件的积极作用,促进依法治国的进程。审核红头文件,就是防止红头文件任性,发挥红头文件的积极的有效措施。
怎么审核红头文件?根据国务院和重庆市印发的相关文件精神,应从以下方面审核:第一,主体是否合法;第二,是否超越法定职权;第三,是否符合宪法、法律、法规、规章、相关政策规定和上级文件精神;第四,是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项;第五,是否增加办理行政许可事项的条件;第六,是否存在违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务;第七,是否侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利的情形;第八,是否存在违法增加制定单位的权力或减少制定单位法定职责的情形;第九,根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。
近来,无论是从国家层面,还是地方政府层面,加强审核红头文件,其紧迫性和重要性,形成了高度的共识,其中的大背景无疑是国家治理现代化的推进。现代化是人类社会不可抗拒的历史大趋势,在上世纪中叶,我国提出了“工业、农业、国防和科学技术的现代化”,即“四个现代化”,今天,我国又提出了第五个现代化,即国家治理现代化,我们完全可以从审核红头文件中体会出,国家治理现代化的端倪。

(本文是李应德在向道律师事务所成立“政府法律顾问组”会议上的讲话)

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